Daños y perjuicios. Insolvencia y liquidación forzosa de la aseguradora. Superintendencia de Seguros de la Nación. Incumplimiento del deber de control y fiscalización respecto de una compañía de seguros. Ley 20091. Procedimiento ajustado a derecho y acorde al ejercicio regular de la función. Rechazo de la demanda.

«NAVARRO, SERGIO ANÍBAL C/ EN — SSN S/ DAÑOS Y PERJUICIOS»
08/06/2010 – CNACAF – Sala II

En Buenos Aires, a los 8 días del mes de junio de dos mil diez, reunidos en Acuerdo los señores Jueces de la Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, para conocer del recurso interpuesto en autos: «Navarro Sergio Aníbal c/ EN — SSN s/ daños y perjuicios», respecto de la sentencia obrante a fs. 383/386 vta., el Tribunal estableció la siguiente cuestión a resolver:

¿Se ajusta a derecho la sentencia apelada?

El Doctor José Luis Lopez Castiñeira dijo:

1°) Que el Sr. Sergio Aníbal Navarro promovió demanda por daños y perjuicios contra la Superintendencia de Seguros de la Nación, por incumplimiento de su deber de control y fiscalización respecto de la Compañía de Seguros del Interior S.A., situación que llevó a la insolvencia y liquidación forzosa de esta aseguradora, y provocó que su parte se vea imposibilitada de cobrar el crédito que le fuera reconocido en el juicio de daños y perjuicios: «Navarro, Sergio Aníbal c/ Mucavil Construcciones S.R.L. y otro», en el que ni el empleador, ni la aseguradora cumplieron con el íntegro pago de lo adeudado.

2°) A fs. 383/386 vta. el señor juez de primera instancia rechazó la demanda instaurada, con costas. Difirió la regulación de los honorarios de los profesionales intervinientes, hasta que denuncien su número de inscripción previsional.

Para así resolver, puntualizó que habiéndose producido el accidente del hijo del actor el 16/01/1992 y habiéndose dictado las sentencias que fijaron la indemnización con fechas 19/05/2004 (1° instancia) y 10/05/2005 (Cámara), no surgía acreditado en autos que hubiere habido un accionar ilícito de la Superintendencia en el control de la situación económico financiero de la entidad. Consideró que de las pruebas acompañadas a la causa se advertía un seguimiento por parte de la demandada, respecto del funcionamiento de la entidad aseguradora, atento las facultades del ente de control y dentro del marco de discrecionalidad con que cuenta a tal efecto.

Concluyó, que no resultaba acreditado que la demandada hubiera permitido, aún con su omisión o negligencia, la insolvencia de la Compañía de Seguros del Interior S.A.. Las circunstancias que atravesó la aseguradora, se condicen con las medidas adoptadas por la demandada, atendiendo a los procedimientos reglados y el hecho de que la Compañía de Seguros del Interior S.A. hubiera resuelto su disolución voluntaria y liquidación.

3°) Contra dicho pronunciamiento, la parte actora dedujo recurso de apelación a fs. 387 (concedido a fs. 388) y expresó agravios a fs. 395/411, los que recibieron réplica de la contraria a fs. 413/436.

4°) Sostiene la recurrente que la sentencia impugnada posee vicios groseros respecto del debido proceso judicial, que la descalifican como acto jurisdiccional válido. Al carecer de la fundamentación exigida por el artículo 18 de la Constitución Nacional, se torna irrazonable e inconstitucional, por no ser una derivación razonada del derecho aplicable al juicio.

Manifiesta que el a quo incurre en falacias argumentativas, pues entre el factor «accionar ilícito» y el factor «incumplimiento o irregular ejercicio de obligaciones legales de control» existen diferencias tan sustanciales que no permiten ser tratados como iguales, dado que en el primer caso se está hablando de un presupuesto subjetivo de responsabilidad y en el segundo de un presupuesto objetivo. Así, aduce que la responsabilidad del Estado por los actos de sus órganos es siempre objetiva, fundada en la idea de falta de servicio, ya que no requiere la individualización del agente que causó el perjuicio, y por consiguiente no compromete el factor subjetivo, que es extraño a dicha responsabilidad.

Entiende que la resolución cuestionada viola el principio de congruencia, en tanto, para rechazar la demanda argumenta que la insolvencia de la compañía sería el resultado de los vaivenes de la economía del país. En este contexto, apunta que el juzgador de grado omite el deber de procurar la verdad de los hechos sometidos a su consideración y el de brindar un adecuado servicio de justicia, conforme a las reglas del debido proceso. Asimismo, considera que el sentenciante se pronunció sobre cuestiones que no fueron sometidas al proceso por las partes. En relación a ello, apunta que la Superintendencia posee facultades suficientes para prevenir y evitar la situación de insolvencia de una empresa de seguros, ya que existen normas (arts. 31 y 86 de la ley 20.091) que le otorgan poderes para ejercer el control y prevención necesarios.

En este contexto, pone de resalto, que existen normas que llevan a una injerencia importante de la demandada, en lo que se refiere a la gestión y administración de la empresa de seguros.

Añade que el magistrado yerra en la valoración de las pruebas, pues, a su criterio, no ha existido ningún seguimiento adecuado, ni accionar regular de la Superintendencia. La demandada no adoptó medidas eficaces para hacer cesar el estado crítico de la aseguradora. En materia de seguros, el control es exclusivo y excluyente de la Superintendencia, conforme a un marco legal que la ha dotado de atribuciones.

Argumenta, que de la pericia contable se desprende que la accionada incumplió el deber de actuación oportuna, a fin de garantizar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias vigentes en protección de los derechos de los asegurados y, que de los distintos expedientes administrativos surgen las irregularidades detectadas durante el período 30/09/1989 al 30/06/1993. Destaca que de la prueba colectada resulta acreditado que la aseguradora no se encontraba técnica ni económicamente habilitada para funcionar en el rubro seguros.

La pericia pone en evidencia que la demandada no fijó capitales mínimos para operar, ni márgenes de solvencia, y asimismo, que incumplió con el deber de exhibir al perito toda la documentación en su poder que permitiera verificar si la accionada realizó debidamente la evaluación, control e inspección de las operaciones de la Compañía de Seguros del Interior.

Indica que la Superintendencia dejó pasar el tiempo, permitiendo que la aseguradora actuara libremente en infracción a la ley, pues desde el 06/12/1989 aquélla operaba sin respetar el capital mínimo. En este contexto, dice que de la lectura del expediente administrativo n° 14.202 se advierte que con fecha 06/12/1989 se detectó que la empresa de seguros mantenía depósitos a plazo a nombre de sus directivos, en violación a la normativa vigente, y que luego de catorce meses, se intimó a aquélla a regularizar la situación descripta.

Cita otros ejemplos en los que la aseguradora fue intimada a efectuar determinadas correcciones, las cuales no fueron cumplidas, permitiéndosele que continúe obrando libremente.

Manifiesta que, si bien, la revocación de la autorización para funcionar era inevitable que en algún momento se aplicara, no significa que la demandada haya obrado diligentemente, pues el propio dictamen pericial demuestra que la Superintendencia no adoptó en tiempo oportuno alguna medida preventiva de riesgo de insolvencia.

Se queja por la absurda valoración que el juez de primera instancia efectúa sobre la prueba informativa. Sobre esta prueba lo único que rescata el a quo es la fecha de cesación de pagos, desestimando arbitrariamente, importante información sobre el obrar de las demandadas.

Destaca que del informe de fs. 232/257 se desprende que la Compañía de Seguros del Interior obró impunemente en la gestión y administración de la empresa, no respetando reservas, ni capital mínimo, ni la amortización y previsión que debe obligatoriamente cumplir y asimismo, que operó con crédito bancario, en violación a la ley.

Resalta que se probó que la insolvencia y liquidación forzosa de la compañía guarda relación de causalidad adecuada con la atribuida deficiencia y omisión de la obligación de control que incumbe a la Superintendencia, por lo cual ésta es responsable de los daños y perjuicios que se reclaman en la presente demanda. La relación de causalidad queda evidenciada en la imposibilidad del actor de percibir su crédito.

Por último, precisa que la negativa de la demandada a exhibir documentación en su poder, motivó que su parte solicitara que se haga efectivo el apercibimiento del artículo 388 del Código Procesal, lo que no fue resuelto ni meritado por el juzgador, no constituyendo una presunción en contra de la demandada.

5°) De manera inicial debe recordarse que los jueces no están obligados a seguir a las partes en todas y cada una de las argumentaciones que pongan a consideración del Tribunal, sino tan solo aquéllas que sean conducentes para decidir el caso y que basten para dar sustento a un pronunciamiento válido (conf. CSJN, Fallos: 258:304; 262:222; 265:301; 272:225; 278:271; 291:390; 297:140; 301:970, entre otros).

Vale decir que, en cada caso que llega a un estrado judicial el magistrado interviniente realiza una verdadera reconstrucción histórica con el objeto de determinar si los hechos propuestos por las partes son ciertos o no. Para ello, examina detenidamente las pruebas rendidas, las aprecia con un criterio lógico jurídico y, finalmente, les asigna su valor de acuerdo con las reglas de la sana crítica y las máximas de la experiencia, constituyendo un límite esencial a la fundamentación de sus argumentaciones (conf. esta Sala -con otra integración- in re: «Gordillo, Jorge», del 08/06/1995).

6°) Sentado ello, en primer lugar, corresponde señalar que el presupuesto básico de la doctrina de la responsabilidad del Estado requiere que el actuar de éste haya producido una lesión a una situación jurídicamente protegida, pues la exigibilidad de la indemnización se condiciona a que se trate de la pérdida de derechos e intereses (conf. CSJN, Fallos: 318:1531, entre otros).

El concepto de falta de servicio, plasmado en el artículo 1112 del Código Civil, implica una violación o anormalidad frente a las obligaciones del servicio regular, ya que quien contrae la obligación de prestar un servicio lo debe realizar en condiciones adecuadas para llenar el fin para el que fue establecido y resulta responsable de los perjuicios que cause su incumplimiento o irregular ejecución (conf. CSJN, Fallos: 306:2060; 307:82; 312:1656; 318:845, entre otros).

Al respecto, cabe señalar que la admisión de la responsabilidad estatal exige demostrar la concurrencia de requisitos ineludibles, tales son: 1. la existencia de un daño cierto, 2.- la relación de causalidad entre el accionar del estado y el perjuicio y 3.- la posibilidad de imputar jurídicamente esos daños. Además, la responsabilidad estatal por omisiones, sólo procederá en los casos de falta de actuación frente a conductas prescriptas en cabeza de la Administración como consecuencia de un vínculo de carácter obligatorio.

Es decir, que para que el hecho omisivo genere responsabilidad debe implicar la violación de un deber jurídico, siendo sólo responsable quien por una disposición de la ley está obligado a cumplir con el hecho omitido, ello se traduce en la exigencia de que el Estado se encuentre en una situación en la que está obligado a actuar.

7°) En el caso en estudio, del expediente administrativo n° 28.649 se desprende que el déficit del capital mínimo autorizado para operar que presentaba la aseguradora fue resuelto mediante la presentación de un plan de regularización consistente en el aporte con carácter de un inmueble sito en Capital Federal (ver fs. 94/95 del expte. adm n° 28.649).

El expediente n° 14.202 acredita que la Superintendencia de Seguros de la Nación efectuó un seguimiento continuo de la situación económico financiera de la Compañía de Seguros del Interior S.A. formulando las intimaciones y requerimientos que en cada caso resultaban procedentes de conformidad con las circunstancias acreditadas. En ese contexto, y a partir del déficit y disminución del porcentual entre disponibilidades y compromisos, verificados al 30/06/92, los continuos requerimientos, verificaciones e intimaciones del organismo, incluyendo la indisponibilidad de inversiones dispuesta por resolución 22.436, tuvieron por finalidad que la sociedad consolidara su posición al 16/04/1993. Luego, las dificultades experimentadas en la posterior evolución de los negocios sociales, determinaron que la entidad retornara a una situación deficitaria a fines de 1993, circunstancia que llevó a los administradores a convocar asamblea extraordinaria para resolver la disolución anticipada de la sociedad.

Y frente a tal situación, teniendo particularmente en vista la notoria y grave disminución de la capacidad de respuesta patrimonial (ver especialmente evolución negativa del coeficiente que corresponde a la relación disponibilidades y compromisos; pericia contable a fs. 328 vta. ap. a.3.3. y fs. 330 vta. ap. a.5.2), la autoridad administrativa dispuso por resolución 22.798 la indisponibilidad de inversiones e inhibición general de bienes de la aseguradora y, seguidamente instruyó el expediente n° 32.121 en el que resolvió el retiro de la autorización para funcionar mediante resolución 23.024 del 25/01/1994 (ver fs. 35/36 expte. adm. 32.121).

En forma simultánea, se intimó a la entidad por proveído 77.663 a abstenerse de realizar títulos o valores, acompañar detalle de bienes muebles y rodados, informar documentadamente sobre responsabilidad de los reaseguradotes sobre los siniestros pendientes, informar sobre la constitución de previsiones para siniestros ocurridos y no denunciados y presentar el correspondiente balance de liquidación (conf. fs. 43 y sgtes. de las act. adm. cit.).

Presentado el balance por la Compañía de Seguros del Interior S.A., el mismo fue objetado por la Superintendencia, quien con fecha 01/03/94 intimó a aquélla a la presentación de una versión rectificada antes del 11/03/94. En dicha ocasión, se dio cumplimiento con lo solicitado y la Gerencia de Control estableció que no se encontraban debidamente garantizados los intereses de los asegurados, por lo que se dispuso convertir en forzosa la liquidación de la aseguradora.

8°) De lo expuesto, cabe concluir que lo actuado por el organismo con respecto a la Compañía de Seguros del Interior, cuya liquidación dio origen al presente reclamo, ha sido en cada caso proporcionado y oportuno frente a las distintas irregularidades detectadas, no advirtiéndose cuál sería la conducta reprochable a la demandada, o en su caso, la omisión negligente en que incurrieran los funcionarios a cargo de la misma.

En tales condiciones, y tal como lo sostuvo el magistrado de primera instancia, en el sub examine no concurre –inicialmente- uno de los presupuestos básicos de procedencia de la acción indemnizatoria, esto es la relación de causalidad entre el daño y la conducta estatal.

En este sentido se ha dicho que: «La existencia de una relación causa efecto entre el hecho que se imputa a la administración y el daño producido es una condición indispensable para que pueda atribuirse a aquélla el deber de resarcir el daño» (C.S.J.N. in re: «C.J.A y otro» del 30/06/99- La Ley, 2000-B, 498).

El cierre de una entidad que ya se encuentra en estado deficitario no mejora esa situación, ni las expectativas de los asegurados y terceros, sino que — por el contrario- las consolida definitivamente. De allí que la autoridad de control adopte criterios de prudencia en la aplicación de sanciones y en el ejercicio de las facultades de suspender o revocar las autorizaciones, dado que no es razonable eliminar del mercado a una entidad cuando tenga todavía alguna posibilidad de recuperación.

En el caso, es dable señalar que, si bien podría considerarse que, la liquidación de la Compañía de Seguros del Interior podría haberse dispuesto con anterioridad al momento en que se hizo, ello de ningún modo hubiera modificado la situación del actor, pues, conforme surge de la evolución de las cuentas de la aseguradora, no caben dudas que, a la fecha en que el demandante obtuvo sentencia en el reclamo formulado en el fuero comercial (años 2004 -1° instancia- y 2005 —Cámara-), la ex empresa de seguros se encontraba en estado de liquidación forzosa, tal como lo está en la actualidad.

En definitiva, debe tenerse presente que «el estado no es responsable por los responsables que se han tornado irresponsables » (Legón, Fernando A., Apostilla sobre la responsabilidad estatal en la liquidación de entidades de seguros, Primer Congreso Nacional de Seguros, Buenos Aires, 1987, página 359).

9°) En este contexto, considero apropiado recordar que, si bien, la Superintendencia de Seguros de la Nación es una entidad autárquica en jurisdicción del Ministerio de Economía, que tiene por función el control de los aseguradores en toda la República, en lo relacionado a su régimen económico y técnico, en salvaguarda, primordialmente, de la fe pública y de la estabilidad del mercado asegurador (C.S.J.N. in re: Superintendencia de Seguros de la Nación s/infracción tarifada de Sud América terrestre y Marítima» del 23/02/93), la pretensión de ser indemnizado por la falta de servicios imputable a un órgano estatal importa para el actor la carga de individualizar y probar del modo más concreto, el ejercicio irregular de dicha función ( C.S.J.N. in re: «Alfredo, Marieta», «Marmetal S.A.I.C.» y «Gonzalez, Carlos y otros» del 14/02/95).

10°) Por otro lado, la prueba producida en autos tendiente a demostrar la inactividad del órgano de control no alcanza a desvirtuar los antecedentes del expediente administrativo supra analizado, en donde se observa el desarrollo de un procedimiento ajustado a derecho acorde al ejercicio regular de la función que le fuera encomendada a la autoridad administrativa según ley 20.091. Debe en este orden advertirse que la Superintendencia de Seguros de la Nación adoptó –en cada oportunidad en que verificó situaciones de insuficiencia patrimoniallas medidas pertinentes para revertir tal estado, sin que el resultado negativo de tales medidas sea de por sí factor suficiente para atribuirle responsabilidad por esa sola circunstancia, en tanto lo real y concreto es que no medio de su parte un irregular o deficiente ejercicio de sus funciones o deberes a su cargo.

11°) No pueden acogerse favorablemente las alegaciones de la recurrente relativas a que, con la prueba pericial ha quedado acreditado que la demandada no fijó capitales mínimos para operar, ni márgenes de solvencia – respecto de la aseguradora en particular-, pues al respecto rige el artículo 30 de la ley 20.091 que expresamente dispone que: «La autoridad de control establecerá con criterio uniforme y general para todos los aseguradores sin excepción, el monto y las normas sobre capitales mínimos a que deberán ajustarse los aseguradores que se autoricen o los que ya estén autorizados», lo que se encuentra cumplimentado mediante el dictado de la resolución n° 25.804 de fecha 24/04/1998, que establece el régimen de capitales mínimos para operar.

12°) Que en las condiciones expuestas, no resulta posible condenar al Estado Nacional por los daños derivados de una liquidación forzosa de una compañía que operaba en plaza, si no han existido conductas reprochables a la autoridad de control, que excedan la genérica imputación de negligencia efectuada por la recurrente.

Pues, en definitiva, la actora no ha logrado acreditar puntualmente un hecho u omisión individualizado con sus circunstancias temporales y espaciales, que fundamente el supuesto obrar ilegítimo de la demandada respecto de la Compañía de Seguros del Interior S.A. que habilite responsabilizar al Estado por su actuación.

El Estado a los efectos indemnizatorios, debe responder cuando coparticipa -por su obrar negligente- en la generación de un hecho dañoso, máxime cuando ello ocurre en el marco de su poder de policía y sin que ello signifique generar una suerte de responsabilidad irrestricta. La atribución de funciones de control pretende mantener el equilibrio, del mercado de seguros, pero de manera alguna constituye una garantía absoluta de ello, puesto que si no el organismo sería siempre responsable de la liquidación de las compañías aseguradoras y ese no ha sido el fin pretendido por el legislador (confr. ley 20.091) (esta Sala –con otra integración- in re: «Compañía de Transportes Río de la Plata S.A. c/E.N. (M° de Economía -Sec. de Hacienda) y otro s/daños y perjuicios» del 01/06/2000).

En virtud de lo expuesto, voto por: confirmar la sentencia de primera instancia en todos sus términos, con costas a la vencida. (art. 68, 1° parte C.P.C.C.N.) ASÍ VOTO.

El Dr. Luis María Márquez adhiere al voto precedente. En virtud del resultado que instruye el acuerdo que antecede el Tribunal RESUELVE: confirmar la sentencia de primera instancia en todos sus términos, con costas a la vencida. (art. 68, 1° parte C.P.C.C.N.).

Se deja constancia que la Dra. Marta Herrera no suscribe la presente por hallarse en uso de licencia (art. 109 R.J.N.). Regístrese, notifíquese, hágase saber la vigencia de la Acordada CSJN N° 04/07 y, oportunamente devuélvase.

Luis Maria Marquez – Jose Luis LOpez Castiñeira